“制度高地”與“政策洼地”

——“在霍爾果斯感知潮水的方向”系列報道之一

題記：2023年11月1日，中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)在烏魯木齊揭牌成立。2023年12月5日，中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)正式掛牌。中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)的從無到有，讓霍爾果斯成為全州、全疆乃至全國高水平對外開放合作的重要平臺。作為對外開放的橋頭堡、制度型開放的先行者、“一帶一路”倡議的示范標桿，霍爾果斯被推入國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的浪潮中。大潮何往？弄潮何人？在中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)呱呱墜地一年之際，來感知我們所處時代潮水的方向，應(yīng)該能找到和答案有關(guān)的線索。

從霍爾果斯口岸到中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，到霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，再到霍爾果斯市，一直到中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)，霍爾果斯肩扛的牌子不可謂不多。而這些在霍爾果斯疊加的重大歷史機遇，導(dǎo)致外界有一個普遍的誤解：企業(yè)來這里落戶一定要有好處、有實惠，特別是稅收優(yōu)惠。

霍爾果斯口岸通關(guān)繁忙。

其實國家層面對霍爾果斯的期望，絕對不是改革成果區(qū)域獨享的“政策洼地”，而是力求惠及更大范圍的“制度高地”。霍爾果斯是先行者，而非特惠區(qū)，自貿(mào)區(qū)的政策不僅要因地制宜，也應(yīng)具有可復(fù)制性、可推廣性，其改革的影響絕不能限于一時一地。

“制度高地”的形成，來自遠近疊加的浩蕩之勢。

截至10月21日，中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)新設(shè)立經(jīng)營主體1825戶，其中企業(yè)1113戶、個體712戶；截至10月29日，霍爾果斯鐵路口岸通行中歐（中亞）班列突破7000列，比去年提前29天實現(xiàn)這一目標；截至11月1日，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心進出人員突破600萬人次，同比增長75%。

圍繞打造可復(fù)制、可推廣的“制度高地”，而不是優(yōu)惠獨享的“政策洼地”這一核心任務(wù)，霍爾果斯片區(qū)正不遺余力地立足實際，突出特色。

霍爾果斯口岸與哈薩克斯坦努爾饒爾口岸原來實行14小時通關(guān)機制，但隨著口岸貨運量的不斷增加，企業(yè)出境需求與哈方接車能力矛盾日益凸顯。自貿(mào)區(qū)成立后，借助中國—中亞峰會機遇，中哈雙方建立部級、區(qū)級和地方三級會晤協(xié)調(diào)機制，不斷優(yōu)化海關(guān)線上會晤、邊檢界橋會晤、合作中心定期會面等模式，通過與哈方主管部門、口岸關(guān)檢單位開展常態(tài)化、高頻次“線上+線下”會晤溝通，有力有序有效推動口岸貨運7×24小時全天候通關(guān)的落地實施。

去年8月，霍爾果斯公路口岸成為全疆首個也是目前唯一一個實施7×24小時貨運通關(guān)的公路口岸，口岸管理局、邊檢、海關(guān)、國際道路運輸局等部門在一個平臺形成初步的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)信息共享和協(xié)同聯(lián)動，在不增加人員的情況下，全力保障24小時通關(guān)，通關(guān)便利化程度大大提高。

當前，自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)正在大力推進公路口岸屬地直通模式改革，將之前的貨到報關(guān)變?yōu)樘崆吧陥?，出境?2項查驗流程優(yōu)化到4項，入境的9項查驗流程也優(yōu)化到4項，大大降低了企業(yè)運營成本，提升了通關(guān)效率。

發(fā)展迅速的霍爾果斯綜合保稅區(qū)。

大型風電設(shè)備現(xiàn)在是出口新亮點，但存在超寬超限等問題。當風電設(shè)備與普通貨物一起等待通關(guān)查驗時，對口岸整體的通關(guān)效能影響較大。

霍爾果斯通過各個層面邀請哈方政府、企業(yè)、協(xié)會來訪，推動形成共識，超越以往單一層面或應(yīng)急式的溝通方式，不斷向哈方輸出中國海關(guān)“先放后檢”“集中查驗”等模式經(jīng)驗。雙方就查驗流程調(diào)整、地點變更等問題達成共識，將大型風電設(shè)備查驗從努爾饒爾口岸移至哈薩克斯坦霍爾果斯—東門無水港。同時，協(xié)助哈方海關(guān)將現(xiàn)有監(jiān)管貨場優(yōu)化為集中查驗場，并推動在努爾饒爾口岸后方新建監(jiān)管貨場。

通過后置查驗與流程創(chuàng)新，顯著減輕了努爾饒爾口岸的停車壓力，改善了口岸的作業(yè)環(huán)境。今年1—10月，霍爾果斯口岸共出口風電設(shè)備952車，主要出口到哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、阿塞拜疆等國家。大型設(shè)備的平均通關(guān)時間由4—5天壓縮至1—2天，2024年7月日均通行車輛達1803輛，單日最高達2118輛，創(chuàng)歷史最高紀錄。

據(jù)霍爾果斯出入境邊防檢查站統(tǒng)計，9月13日霍爾果斯公路口岸驗放出入境車輛單日突破3000輛次（含籠車運輸商品車），創(chuàng)歷史新高。日均出入境車輛增加到1500輛以上，較去年增長113.9%；企業(yè)運行成本大幅降低，貨運車輛平均節(jié)約成本2000元/輛，出口整車平均節(jié)約成本1000元/輛，車輛通關(guān)流程減少60%、效率提升80%、綜合成本下降50%；區(qū)域內(nèi)外貿(mào)進出口、貨運代理、倉儲物流企業(yè)從去年的346家增加到501家，增長44.8%。長三角、珠三角、成渝地區(qū)及東南沿海等3100余家廠商、供貨商的各類產(chǎn)品、裝備等選擇從霍爾果斯口岸通關(guān)出境，走出國門。

投資自由便捷效應(yīng)初步顯現(xiàn)?；魻柟雇苿悠瑓^(qū)30家優(yōu)質(zhì)企業(yè)申報跨境人民幣結(jié)算便利化試點業(yè)務(wù)，為企業(yè)提供融資支持近7億元；與俄羅斯、哈薩克斯坦等周邊6個國家的銀行開立人民幣同業(yè)往來賬戶，辦理人民幣清算208.22億元。哈薩克斯坦中央信貸銀行、儲蓄銀行已落地合作中心，正在推進歐亞自由銀行、阿爾金銀行落戶。6家銀行機構(gòu)已接入CIPS（人民幣跨境支付）系統(tǒng)，實現(xiàn)了現(xiàn)鈔跨境調(diào)運38筆1502萬元。

所謂“政策洼地”，是指借助特殊的優(yōu)惠政策或者在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域內(nèi)取消某些限制，以形成區(qū)域差異化的競爭優(yōu)勢。的確，依靠單純的稅收優(yōu)惠、權(quán)力下放等特殊政策，有可能在短期內(nèi)吸引大批企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)集聚，形成帶動效應(yīng)，取得較快發(fā)展。但是，“政策洼地”往往容易吸引大量的“搭便車者”，甚至“政策套利者”。這類參與者并非為了創(chuàng)新發(fā)展而來，而是盯住了“短期利益”。一旦這類群體數(shù)量激增，不僅使政策失去本意，還擠占了真正有志于長期、可持續(xù)發(fā)展企業(yè)的資源和動力，還有可能讓區(qū)域發(fā)展陷入短視化，甚至積聚不可預(yù)知的風險。

打造“制度高地”的不同點在于，政策紅利并非集中釋放，也不是企業(yè)“等、靠、要、蹭”就能得到的，而是通過貿(mào)易和投資便利化，降低企業(yè)運營成本，提供更多的創(chuàng)業(yè)機會并探索可以推廣和復(fù)制的經(jīng)驗。

自貿(mào)區(qū)要做的不是“政策的洼地”，而是“制度的高地”，不能靠稅收優(yōu)惠、補貼吸引企業(yè)。真正有實力、有追求的公司過來投資，并不是很看重稅收優(yōu)惠有多少、政府有沒有補貼，更看重好的營商環(huán)境，看重貿(mào)易便利化，看重貨物流轉(zhuǎn)有多便捷。

作為自貿(mào)區(qū)重要的投資載體，霍爾果斯綜合保稅區(qū)在自貿(mào)區(qū)掛牌以來，從園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、通關(guān)效率等方面不斷提升。今年增設(shè)鐵路專用線，進一步縮短和節(jié)約企業(yè)貨物運輸成本和運輸時間。1—9月，綜保區(qū)實現(xiàn)進出口總值373.56億元，同比增長30.8%，完成全年目標任務(wù)的74.71%。目前在全國160個綜保區(qū)中排名第33位，在全疆綜保區(qū)中排名第2位。

自今年8月1日起正式實施的《公平競爭審查條例》明確規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼。這必然迎來各地招商模式的深刻變革，未來將從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”，向比拼營商環(huán)境創(chuàng)“制度高地”轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過一年來的探索與實踐，在中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)承接的自治區(qū)130項改革試點任務(wù)中，截至目前基本完成80項，取得階段性成效28項，正在積極推進22項。在跨境物流基地、跨境貿(mào)易通道、跨境特色產(chǎn)業(yè)、跨境金融服務(wù)、跨境文化交流這5個方面，已通過自治區(qū)評估的制度創(chuàng)新7條，日前又上報等待評估的制度創(chuàng)新11條。這樣的制度紅利，有遠見的企業(yè)更為看重。霍爾果斯片區(qū)殫精竭慮構(gòu)筑“制度高地”，方能奠定在國際舞臺上長遠且堅實的競爭力基石。（文/圖 記者 許繼志 韓莎莎 陳天金）